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PPP实现规范发展 股权融资成重头戏
2020-03-25 00:00:00      中国经济导报

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中国经济导报记者 | 潘晓娟

    2020年是深化改革之年,在宏观调控的“六稳”形势下,PPP模式也被赋予了新的重任。
“PPP模式主要体现的是政府与社会资本的合作,上个世纪90年代中期在广西、北京等一些基础设施建设方面开始试水。到现在,经过20多年的发展,PPP模式取得了有目共睹的成效。”中国政法大学副校长常保国在今年年初举办的“第四届中国PPP投资论坛”上表示,截至目前经过审核合格、已经开始投入项目运营的PPP项目有4000多项,投资达到5万多亿元,应该说PPP项目在解决政府财政短缺,提供更好、更优质的基础设施和公用事业领域服务方面是成效显著的。
    国务院国资委研究中心副研究员吕汉阳表示,在当前的宏观政策大发五分六合下,PPP模式仍然需要发挥更大的作用,而且它还是很适宜的政策工具,毕竟这是一种市场化的、公共产品的提供和供给机制。从这个角度看,2020年以至于未来,PPP模式仍然需要也能够发挥重要的作用。

股权投资是影响PPP发展的关键因素

    PPP模式最核心的功能就是融资的功能。由于PPP模式融资的特殊性才导致了PPP项目具有推动改革结构调整、治理优化等一系列延伸的其它效果。
    中国国际工程咨询有限公司研究中心主任李开孟在接受中国经济导报记者采访时中表示,PPP追求的是未来长期可持续的伙伴关系。从PPP项目治理、公共治理的角度,从提高整个PPP作为公共服务的角度来看,PPP规范发展必须重视融资问题。而融资问题的关键是重视股权融资问题,股权融资要培养合格的投资者,尤其是合格的民营投资者,这是当前中国PPP规范发展极为重要的问题。
“从逻辑上讲,股权投资对PPP项目融资至关重要,而目前形成的以债权融资为主导的路径依赖则存在着很大问题。”李开孟表示,目前有关PPP基础设施的投融资,无论是资本金、股权投资还是债权投资,追根溯源都是债务融资。但如果不重视股权融资的重要性,不研究资本金融资的规范化问题,债务融资将存在严重问题,会导致PPP项目的投资者是谁、真正的所有者是谁都不明确。如果PPP项目的融资出现问题,融资质量是低的,导致后面的一系列效果都达不成。
    李开孟说,PPP模式规范发展的基础是提振股权投资,股权投资是影响PPP规范发展的关键因素,而股权融资的质量也决定着PPP融资方案的质量。股权融资是基础,股权资金的筹集、来源包括各种各样政府的资本金、企业的资本金等。从PPP的本意来讲,PPP只有吸引高质量的社会资本资本股权进入,才能使得PPP融资方案是一种高质量的融资方案。他建议,政府主管部门、金融机构、社会PPP参与各方必须充分认识到股权融资对整个融资方案质量提升的重要性。
    李开孟表示,从“十四五”规划开始,要强调重视PPP的股权融资,强调资金结构的合理化,进入这样的阶段才能进一步打造PPP未来长期可持续的伙伴关系。在PPP合作模式中,只有是真正的股权融资,才能够形成符合现代企业制度的治理结构和治理体系,才能助力PPP模式规范发展行稳致远。

对PPP项目再融资要有应对机制

    结合PPP模式的发展状况,清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授重点谈到了PPP项目再融资的话题,“投资者投资的PPP项目,其实主要是靠再融资赚来的。高级阶段的PPP应该是靠后期再融资,投资者看好了这个项目,将来发展好之后就会把风险减少,然后再融资带来超额利润,这才是高级的PPP。”
    王守清分析,融资方式受未来利率影响变化比较大,金融机构应该花时间去研究利率变化,政府也应如此。真正的再融资包括两种:一种是计划内的;一种是计划外的。计划内是指在做融资结构的时候,预判未来,做好主动再融资的结构设计。计划外则是指事先没有规划,由于主观或客观原因,导致被动去做再融资。由于PPP项目规模大、周期长,项目风险也相对较大,如何通过法律合同厘清政府、企业、金融机构等各方职责,更好地让各参与主体合理分担风险,是PPP需要进一步解决的问题。
    王守清谈到,对于再融资可能带来的收益和风险,都应该在事先进行长远考虑,最好是有动态的应对机制。是否需要再融资应该取决于项目本身的需求,如果盲目进行再融资可能会面临很大的风险,这需要处理好主动与被动的问题。

创新合规促PPP模式效用最优化

    2019年,国家相关机关、相关机构出台了大量与PPP相关的法律法规和政策,对PPP规范健康发展提供了健康、稳定制度保障。中国PPP投资论坛副理事长吕世杰表示,在经历了规范期之后,PPP模式还会继续发展,而如何在工作中合理合规发挥出PPP模式的最优效果,值得业内思考。
    在吕世杰看来,当下对PPP投资的法治建设进行探讨,对政信金融的实践进行总结和探索,对于未来PPP的健康发展以及产业结构转型升级具有重大意义。
    国投信达集团执行副总裁邱鹰分析,地方政府与社会资本共赢发展,这是PPP理念的需求,如果政府和社会资本对这种理念追求理解不到位,PPP发展就缺乏可持续性。PPP发展要坚持守信高效原则,即PPP发展离不开政企双方精神层面的软支撑,只有具备合作精神和契约精神,才能助力政企合作实现高效有序发展。作为政信金融深化服务专家,国投信达专注于服务地方基建与民生项目。同时,优化产业结构,始终坚持从内心深处树立规范的底线思维,严守PPP模式推广初心,专注于服务地方基建与民生项目,包括河道治理、道路施工、棚改、产城融合、特色小镇、全域旅游、医疗教育等领域,致力于为地方平台企业和政府提供合作范本。
    中国政法大学国家监察研究院副理事长裴棕伟表示,基础设施建设和公共服务领域广泛应用PPP模式,这是我国全面深化改革的一项重要任务,也是实施创新驱动发展新经济的一项重要手段。然而,PPP发展的实践中在看到成效的同时,也要认识到面临着的一些难点和问题。比如,在立法层面期待基础设施和公共服务领域的相关PPP条例出台;政策层面盼望引入PPP化解政府债务发展基础设施建设和公共服务,并展开绩效评价的顶层设计;管理运用层面需要不断提升PPP项目的管理和运营能力;而操作层面需要优秀的干部人才和队伍,推动PPP的持续繁荣。
    裴棕伟谈到,从政信金融角度来研究问题,它包括政府以自身信用为依据展开的投融资活动和以市场化、社会化方式展开的投融资活动,比如政府债券、PPP资产证券化、融资平台、政府投资基金等活动内容。中国政信的发展、PPP模式的发展需要政府和社会各界的密切合作,更需要对相关学科进行综合性的研究与探索,通过对政信理论的深入研究,并结合全球宏观经济视野,才能探索出有意义和有价值的关于PPP发展的真知灼见。

【期号:3628】【版面:05】【作者:潘晓娟】打印本页
 
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